刘元春:国有企业的“效率悖论”及其深层次的解释

刘元春:国有企业的“效率悖论”及其深层次的解释

中特政经研究

内容摘要:国有企业作为后赶超时代的技术公共品的提供者、过渡时期国家控制制度变迁进程的工具和社会福利的提供者、转型时期宏观经济的稳定者和公共品的提供者及克服系统性市场失灵和政府失灵的协调器,其效率状况必定呈现出“从微观财务角度来看是非效率的,但从全要素生产率(TFP)来看是有效率的;从微观竞争和经济比重的变化来看是非效率的,但从宏观经济影响来看是有效率的;从生存竞争指标来看是非效率的,但从宏观社会经济资源配置来看却是有效率”的“悖论”状况。

全文字数 | 约8215字

一、前言

相当一部分经济学家认为,中国的国有企业效率状况是一个“悖论”,即从微观财务角度来看国有企业不断恶化,是非效率的,但全要素生产率(TFP)却一直处于正增长状态,是有效率的;从微观竞争和经济比重的变化来看是没有效率的,但从宏观经济影响来看却是有效率的;从生存竞争指标来看是非效率的,但从宏观社会经济资源配置来看却是有效率的。中国国有企业的这种效率状况被世界银行称为“效率悖论”。许多学者对这种效率状况做出了不同的解释。其中具有代表性的包括:一是世界银行的早期解释,认为是中国市场竞争的加强促使国有企业全要素生产率出现正增长,而产权的残缺和相应的委托代理关系导致了国有企业财务效率的恶化;二是李培林等人的解释,认为是国有企业过高的社会成本导致了这种效率状况;三是《中国工业发展报告(1999)》、诺顿、江小涓、卢荻和陈鸿文、张军对国有企业的“效率悖论”进行的解释,认为是规模经济导致了全要素生产率提高,而宏观经济环境的恶化导致了国有企业财务状况的恶化(卢荻,2000);四是Yoshio Wada的解释,认为“管理成本和融资成本的过高侵蚀了国有企业的赢利能力,从而导致了国有企业的生产效率与财务效率的背离”(Yoshio Wada,1998)。

上述四种解释都存在着问题。第一种解释是自相矛盾的,因为竞争既然可以通过压力改变市场主体的行为,使国有企业的全要素生产率出现正增长,但是,竞争的效率为什么没有反映在财务状况的改善上呢?产权的残缺使资源配置无法达到最优,但为什么产权残缺的资源配置效应只体现在财务绩效的恶化上,而没有体现在全要素生产率的负增长上呢?全要素生产率的改善与财务效率的改善为什么没有直接的关系呢?第二种解释可以利用社会成本过高来解释国有企业财务恶化的原因,却无法解释国有企业全要素生产率出现正增长的原因。因为社会成本过高并不能构成国有企业全要素生产率提高的原因。第三种解释有它的新颖之处,但是全要素生产率的增长是否能够完全归结于国有企业的规模经济?宏观经济的恶化是否是国有企业财务恶化的直接原因?都是值得商榷的问题。因为宏观经济的恶化很可能就是国有企业效率恶化的结果。同时,企业的规模经济为什么没有反映在财务效率的好转上?企业规模经济的形成与财务指标的恶化有何联系?这些问题都是该种解释无法回答的。第四种解释在本质上只给出了国有企业财务绩效恶化的部分原因,它与前几种解释一样没有给出国有企业生产效率提高的原因,以及“效率悖论”产生的深层次原因。因此,国有企业“效率悖论”依然是一个没有得到真正解决的问题。

二、理论解释框架

上述四种解释之所以无法正确地说明中国国有企业“效率悖论”的形成原因,其关键在于他们所依据的理论基础存在着问题:①在“次优世界”中不能简单地以新古典效率标准为准,不能只从微观的角度来处理效率问题。因为“次优世界”中的各种外部性不但决定了帕累托效率标准的失效,而且也决定了微观效率与宏观效率的不一致。而上述解释中的“竞争论”和“产权观”从本质上都是以新古典微观经济学为基础,所采取的财务指标和全要素生产率指标也都只是微观指标,并隐含了帕累托效率判断标准。②国有企业的制度性质决定了我们在处理国有企业效率时不能把它放在一般的市场环境中进行分析,必须从中国的特殊环境出发,充分考虑国有企业的战略定位和效率定位,才能对其效率状况做出全面的理解。因此,充分考虑中国转型期、过渡期和后赶超期国有企业的性质和定位才是解释中国国有企业“效率悖论”的关键所在。

我国国有企业不能简单地等同于在理想经济状态下的国家所有制企业,必须把国有企业放在社会主义初级阶段背景下进行分析。而这意味着:①必须将国有企业与在生产力落后国家建立社会主义制度实施赶超战略相联系;②必须把国家所有制当作一种全面的社会经济制度安排,而不是西方社会民主党派在先进生产力水平下推行简单社会竞选和社会福利政策的工具之一;③社会主义政治制度保持不变,而经济制度发生根本变化的过渡时期,必须把国有企业与现代生产力发展模式的变革以及经济与政治的相互作用联系起来。

1.后赶超战略时代国有企业的定位

乔安・罗宾逊夫人对现实社会主义的性质做出过精辟的概括。这就是,社会主义不是“超越资本主义的一个阶段——(而是)一种没有进行产业革命的国家可以用来效仿产业革命的技术成就的手段,一种在一套不同的游戏规则中进行快速积累的手段”(Joan Robinson,1960)。一套不同的游戏规则主要是指国家控制下的计划体系,它肩负着实施“技术效仿”、“技术扩散”和“技术赶超”的战略任务。但是,当这些国家初步建立工业化体系,进入知识经济时代进行以信息技术为主导的现代高新技术的模仿、移植和赶超时,社会主义计划体系已经不能胜任这种“后赶超”任务。因为落后国家在知识经济时代的“技术效仿”、“技术扩散”和“技术赶超”不再像传统的技术赶超那样,其方向和发展都具有严格的确定性,国家只需要集中各种资源,通过计划控制以克服“技术移植”中的市场失灵问题,就可以快速建立工业化体系。知识经济时代的高新技术模仿、移植以及赶超在某种程度上本身就是一种创新,具有较高的不确定性。它需要良好的激励机制、信息传导机制和风险分散机制以克服国家计划体系在激励、信息传递和风险分散方面的缺陷。但是,政府主导下的技术赶超体系的失灵并非就意味着单纯地利用一般的市场体系就可以解决上述问题。因为赶超中的技术移植、模仿虽具有不确定性,但它与发达国家的技术创新有着本质的差别,有相当部分的技术发展依然具有确定性,依然带有强烈的公共品属性。如果依赖一般市场机制又会产生大量的市场失灵问题,具有确定性的技术就会因为其公共品或半公共品的性质而不会得到有效的供给。如何解决“市场失灵”与“政府计划失灵”在知识经济时代实施后赶超战略所面临的两难问题?社会主义市场经济体制是一个最好的制度适应性创新,而其核心就在于国有企业制度安排。利用国有企业作为“技术移植、技术模仿、技术赶超和技术扩散”的主体,有利于克服“国家失灵”和“市场失灵”,并利用国家与市场的各自优势实施后赶超战略。一方面可以利用国有企业与政府间的关系,把技术投资和技术发展作为“半公共品”提供给社会,以克服一般市场的提供公共品不足的缺陷,推行国家的产业政策,促进结构的调整;另一方面则可以利用国有企业是社会主义市场经济的主体,引入竞争和激励约束机制,克服单纯政府控制公共品和分散风险方面的缺陷。

2.国有企业宏观经济效率的定位

W・布鲁斯曾经论述过应当将社会主义所有制从整体层面来进行把握的思想。他谈到,“在马克思看来,在生产资料的社会所有制的基础上,把互相分离的经济活动单位一体化为一个社会整体在这里起着首要的作用。奥斯卡・兰格一直特别注意社会主义的这种属性,认为它会提高从个体到社会规模,或者换句话说,从微观水平到宏观水平的合理行为的标准。这种联合的意义不仅仅在于‘外部性的内化’,即不仅仅在于有可能把微观单位活动之外的成本和收益计算在内,而且在于可以消除由于追逐只是从微观经济的角度看才合理的目标而引起的宏观范围无效率”。“通过把合理行为的标准从微观经济水平提高到宏观经济的水平,社会主义被假定应当显示出较之资本主义更高的效率”(Bruce,1998)。因此,社会主义国有企业定位的立足点按照经典理论的解释就不仅仅在于微观的资源配置,社会主义制度的设计更重要的是要克服微观经济组织配置资源的非效率问题,从整体上达到社会资源配置的最优。

虽然现在的资源配置以市场为基本手段,但是社会主义的性质同样决定了它宏观经济效率的定位。而实施这种宏观效率定位的途径就从传统的计划资源配置方式让位于国有企业这种介乎政府与市场之间的制度安排。国有企业制度安排依然是国家对整体宏观资源配置效率实施控制的根本手段之一。在过渡时期和转型时期这种宏观效率的定位就体现得更为明显,因为市场的不完全和经济结构的转换决定了以较为完善的市场制度为实施前提的宏观经济政策工具缺乏实施的基础和传导机制。所以,国有企业的效率定位不仅仅是单个组织的微观效率,更重要的是社会经济宏观效率。其具体体现是,国家利用与国有企业的特殊关系把它作为宏观经济调控和产业政策的直接传导工具。

3.过渡时期国有企业的性质

在渐进改革的过渡期间,社会主义制度安排如何才能保证改革的成功并取得宏观经济效率呢?其关键就在于国家必须对改革次序和宏观经济进行有效的控制。改革并不仅仅是一个政治控制和制度调整的过程,更为重要的是它是一个建立在经济控制基础上的结构调整的过程。国家作为制度变迁的推动者不仅仅需要暴力支持和第三方强制约束的支持,更为重要的是需要直接的经济支持。因为国家的政治功能并不足以提供国家必需的社会控制和社会发展的工具。同时过渡期与转型期市场的无序性决定了国家所必需的经济支持是单纯的财政政策和货币政策等宏观经济政策无法提供的,它依然需要国有企业这种制度安排充当利益冲突的协调器和缓冲器。这集中体现在:需要国有企业提供部分国家短时期无法提供的社会福利,需要国有企业吸收转轨和经济结构转换游离出来的部分富余人员,以实施部分再分配的职能。国家可以通过国有企业这种介乎国家与市场之间的制度安排直接控制改革的速度和改革的路径,同时把它作为国家实施宏观经济调控的传递机制,提高国家宏观经济调控的效率,为实施渐进改革打下基础。因此,过渡转型时期的国有企业是国家实施渐进改革、控制改革速度、控制改革路径以及实施宏观经济政策的工具。这也是中国渐进改革成功,宏观经济稳定的重要原因。而东欧和前苏联各国的改革失败的关键原因就在于,大规模的私有化使国家失去了控制改革和宏观经济的经济基础——国有企业。

现有理论虽然认识到国有企业作为公共品和社会福利提供者的功能,并把它定位于“市场缺陷的弥补者”,但是这种认识并不全面。因为在处于制度转型和经济结构转型的社会里,市场的不完全决定了任何物品和服务都可能具有公共品的性质,其中最为突出的就是,“技术成为公共品”、“制度成为公共品”、“宏观经济稳定和良性发展成为公共品”、‘’社会稳定成为公共品”。新古典经济学简单的公共品理论是难以解释国有企业的定位的。中国国有企业的本质性质在于:国有企业在社会主义市场经济中是克服系统性市场失灵和政府失灵的“协调器”,在后赶超时代作为“技术移植、技术模仿、技术赶超和技术扩散的中心”,在过渡和转型时期它作为保证宏观经济效率的“稳定器”,在渐进制度变迁中作为国家控制改革速度、改革路径以及改革效率的“控制器”。

国有企业要在过渡时期起到这些作用,政府就必须对它进行直接的投资、控制和协调。而大规模持续的投资(主要反映在固定资产投资之上)直接导致了国有企业技术和全要素生产率的改善,而稳定经济、控制社会稳定、提供各种福利和公共品等宏观效率功能定位决定了其微观效率的恶化。因此,国有企业“效率悖论”的根源在于国有企业的特殊定位。

三、理论解释的实证分析和检验

1.作为过渡时期宏观经济的稳定器和改革进程的控制器对国有企业效率的影响

在赶超和过渡时期,国家宏观调控体系和制度体系并没有完整地建立起来,如何保持宏观经济的稳定,如何才能有效的控制制度转型的进程,是国家面临的大难题。中国的渐进改革把国有企业定位于“过渡时期宏观经济的稳定器和国家控制改革的控制器”,其理论基础就在于国有企业是克服和协调“市场失灵”和“政府失灵”的协调器。一方面国家通过国有企业治理结构的改革,要求国有企业作为市场竞争主体接受市场的约束和激励;另一方面国家通过财政补贴和“金融约束”间接控制国有企业,从而把国有企业视为国家宏观调控直接传递机制。这是主要体现在:①国有企业是对国家各种宏观经济决策反映最为积极的市场主体;②国有企业的投资周期对宏观经济波动周期存在反向调节或遏制的作用;③国家对国有企业的贷款发放等金融支持和财政支持与非国有企业的扩张是不一致的。

从近20年我国宏观经济运行数据可以看到,物价的波动直接与非国有企业的投资规模密切相关、与国民生产总值的增长速度不相关,而国有企业固定资产投资与国民生产总值增长速度密切相关、与物价指数增长速度不相关,并且国有企业固定资产投资增长速度与非国有企业固定资产增长速度也不相关。这些指标表明的是:在过渡经济中,非国有企业固定资产波动是市场波动的根源之一,这种波动对国民生产总值的增长并不十分有利,而国有企业通过固定资产投资则在扮演着平衡市场波动和推动国民生产总值增长的角色。

国有企业的上述作用是中国在过渡时期取得宏观经济高效率的保证,但是国有企业发挥这种作用是有代价的,其中最大的代价就是国有企业在逆市场波动的活动中,许多投资并不是适应市场的其投资的产业定位往往是那些市场化较低、财务效率较低的产业。以国有企业10年间在不同行业所占份额变动看,主要分为以下几种情况:①基本份额不变或略有下降,主要集中在一些垄断行业,如木材采运、烟草加工、石油开采、电力、煤气、自来水,共计7个产业。②基本份额在40%–70%之间,例如煤炭、有色金属开采和加工、医药、化学、钢铁、交通运输设备等,主要为垄断竞争行业。这些产业具有一定的垄断地位,其对非国有企业的进入有一定政策限制和资金技术限制,但同时具有一定的竞争性。③基本份额为30%左右,例如纺织、食品、印刷、化纤、橡胶、机械共计13个产业,这些产业主要是竞争性行业。④基本份额在10%左右或以下,例如服装、金属制品、塑料制品、文教体育用品、家具和皮革等共计7个行业。这就是国有企业在宏观经济上富有效率而微观效率恶化的原因之一。

当然,国有企业作为国家稳定的税收基础也是对宏观经济进行有效控制的有利保证,但这直接导致其财政贡献和相应的税收负担远远大于其他经济类型(参见图1)。而这也是国有企业财务业绩直接下降的原因之一。

2.作为“技术模仿”和“技术扩散中心”对国有企业效率的影响

技术对赶超国家和转型国家来说具有严重的外部性和公共品特点,这种特点决定了单纯的新古典市场经济体系无法真正实现技术赶超的目标,无法实现动态创新效率。但是,这种新古典市场经济的失灵并非意味着政府直接干预市场,利用政府行政性指令进行技术模仿、技术移植和技术赶超,因为政府也存在着严重的失灵问题,特别是对于发展中国家而言,政府失灵往往是一个比市场失灵更严重的问题。因此,解决这一两难问题的方案就是中国的社会主义市场经济制度的设计,即在市场机制和政府管制之间寻找一种妥协性的制度创新——国有企业,一方面把国有企业作为市场竟争的主体,另一方面利用政府对国有企业带有产业性技术投入和固定资产投资的控制,来调和上述的两难问题。国有企业在社会主义初级阶段和转型时期的重要定位目标之一就是“技术模仿、技术移植、技术赶超和技术扩散的中心”,这种定位的宏观经济效率可以从国际比较体现出来。

在转型国家中,我国的研究与开发支出占GDP的比重只有0.482%,而所有转型国家的这一比重的平均数为0.91%。但是,国际管理发展机构1999年的国际竞争力报告表明,我国的科技国际综合竞争力指数却远远好于俄罗斯和东欧等转型国家。其中一个重要的原因在于,我国企业研究开发支出额占整个研究与开发支出的比重远远高于其他转型国家,我国为65%,在世界竞争力企业R&D排在15位,该数值与日本相当,而俄罗斯仅为16%。

一般认为,国有企业由于自身制度安排的缺陷不可能进行有效的技术开发与研究。但是,对于转轨过程来讲这种制度安排却是一个较好的选择,国有企业可以在移植、模仿和赶超具有确定性的技术时具有克服市场提供公共品不足和政府缺乏激励的优势,这也是我国1994~1998年国际竞争力从4位提高到24位的关键。具体原因在于:①自20世纪90年代以来,我国把科技活动的中心从原有的国家主导的研究院和高校向国有大中型企业转移。②在转型时期,国家的重点在于提供转型制度和改革,难以有物力和财力来承担原有技术赶超任务,而非公有制的企业在利润最大化和市场的引导下,不愿意提供技术开发等公共品,而只想成为具有及时利润效应的技术移植者。东欧转型国家近10年来科技竞争力的下降,关键的原因就在于在国家职能转换的同时,没有在市场中建立起来技术公共品的提供者。事实证明,在我国近几年的技术交易中,国有企业间的技术交易占总交易仅仅20%多一点,而国有企业转向非国有企业的技术交易达到近60%,也就是说,国有企业在90年代以来已逐渐成为“技术扩散中心”

作为“技术扩散中心”的国有企业定位首先解释了国有企业全要素生产率(TFP)增长的原因。1980~1997年,国有企业在固定资产投资上的比重一直维持在60%以上,图2则更进一步表明了国有企业的投资力度远远大于其他经济类型。

但是,转型时期国有企业充当“技术扩散中心”的定位给国有企业带来了巨大的负担。与传统计划经济不一样,国有企业建立“技术扩散中心”的资金不是来源于国家无偿拨款,而是来源于各种贷款和自筹投资(见表1)。国有企业贷款导致的利息和财务负担是国有企业财务状况恶化的重要原因之一。1999年统计数据表明,有298家大型企业的利息支出相当于亏损额的80%。另外,国有企业在大量进行基础技术开发研究以及基础设施的投入的同时,非国有企业却通过各种途径免费或低价获得技术,享有技术人员和技术基础设施,这导致的直接结果就是国有企业与非国有企业处于不公平的竞争。这也是国有企业与非国有企业在固定资产投资指数上差距越来越大的原因之一。

3.作为社会福利提供者的国有企业对效率的影响

图3表明,在转轨时期国有企业的福利负担的绝对额虽然减少了,但是提供的社会福利比重依然高于其他类型的企业,并且其相对福利负担是越来越加重了,也就是说,国有企业的福利负担并没有随着我国的“国有企业战略性退出”而呈比例的缩小。产生这种现象的原因在于:

(1)住房、教育、医疗设施支出负担。国有企业承担了城镇居民住房的一半左右的建设,此外,国有企业还承担着大量的教育及健康开支,90年代中期,他们承担18000多所学校的开支,国有企业建设和管理的医院床位占全国床位的1/3。世界银行的抽样调查表明:国有企业的社会负担占其销售收人的7.6%(世界银行,1996)。

(2)冗员工资负担。根据世界银行1994年的抽样调查和国内专家普查资料,国有企业的平均冗员达到20%。根据同期的国有企业的平均工资水平,我们可以计算出国有企业的冗员工资负担和冗员负担指数。从表2可以看到国有企业的冗员负担远远大于其利润总额,冗员的财务负担指数逐年增加。相对而言,非国有企业就可以减少这些负担。事实上,自1993年以来下岗职工的国家财政负担的增加额度可以清楚地表明表中数据的可靠性。1993年全国的下岗职工为300多万人,各级财政负担和企业直接支出的下岗费用就达300亿元。根据刘源的统计,国家对1998-2000年3月的下岗职工支付的生活费用就需要888亿元。如果严格按照市场配置资源的原则进行富余人员的分离,这笔费用将达到1000多亿元。

(3)直接的社会福利费用负担。国有企业直接负担的社会福利包括在职职工的劳动保险费用、社会保险费用和离休、退休、退职职工的费用和福利保险费用。国有企业职工的人均保险福利支出在1994年是集体企业的2.3倍,是其他经济类型企业的16倍,这种比例基本维持到1998年没有改变。这就意味着,国有企业在1994-1998年仅此就会多开支近7000多亿元。1994年以来国有企业离退休人员的保险福利费用支出总额比非国有企业的支出每年多1000亿元。事实上,改革以来,国有企业离休、退休、退职职工的人均费用高于集体企业近1倍多,高出其他类型企业10多倍,仅此项开支,国有企业多支出6000多亿元。这些直接社会福利费用的支出严重加重了国有企业的财务负担和对利润的冲销,李培林利用508家国有企业的抽样调查的数据证明了上述的整体分析。表3表明了国有企业因社会保险福利负担在财务竞争上的劣势。这种负担严重恶化了国有企业在微观层面上的竞争效率状况,也就成为国有企业财务效率指标直线下滑的重要原因之一。(作者:刘元春,中国人民大学副校长,中国人民大学全国中国特色社会主义政治经济学研究中心执行主任,教授)

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