体制秩序与地权结构——百年土地制度变迁的政治经济学解释
内容摘要：研究目的：从土地权利与社会秩序的关系视角为中国共产党成立以来的土地制度变革提供政治经济学解释。研究方法：基于文献和政策梳理的制度变迁研究。研究结果：（1）中国共产党以土地革命发动农民群体，打破以精英结盟维稳为主导逻辑的社会秩序，使中国社会进入国家与社会一体化的整体体制秩序；（2）在整体体制秩序中，国家构建自上而下渗透与统合社会的政治经济体制，控制土地权利，为国家工业化进行资本积累；（3）当整体体制的推行对整体秩序的维系产生威胁，国家以农村土地制度改革为起点，调整体制安排，进行朝向权利开放的改革来平衡国家与社会的利益；（4）讨论了中国朝向现代土地制度与现代化国家建设的可能路径。研究结论：土地制度变迁与社会秩序转型息息相关，土地问题始终是社会稳定与发展的重大问题。
土地制度既是政治制度也是经济制度，决定着社会转型中的政治—经济互动方式，从而影响一个社会的发展绩效。习近平指出：“江山就是人民，人民就是江山，人心向背，关系党的生死存亡。”一套好的土地制度具有稳定与发展的双重功能，通过维护土地占有与分配的公平，实现社会和谐。中国共产党将土地制度作为政治稳定与经济发展的法宝，运用土地政策工具建立国家政权、实现结构转变与改善人民福祉。中国共产党百年土地制度变革不仅赢得了人民，而且促进了中国式现代化国家建设。
任何大规模的社会变迁都是社会秩序的深刻变革，土地制度安排和变迁的影响至关重要。对于经历了工业革命的社会，产业结构与劳动力就业结构的转变相伴相生，土地对于资本积累的重要性大大下降，更与政治权力逐步脱钩，从而促使土地产权体系走向非人际化。近现代中国历次社会秩序转型，都与中国共产党推行的土地制度变革密切相关，与经典转型路径不同，中国的土地制度变革始终被作为推动体制变革与结构转型的条件，而非结果。中国共产党把土地改革作为获取农民群体支持的初始动力，建立起社会主义政权；完成社会革命后，新政权将注意力转向形成和稳定政治经济秩序，国家的稳定性及其治理能力的提高依赖于在农村推行改革（特别是土地制度变革）以完善基层政权的能力；在此基础上建立起有效的政治体制后，国家通过土地权利的开放实行社会经济改革，以寻求长期经济增长与推进农业国的现代化。
本文从土地权利与社会秩序关系的视角，在更广阔的图景中分析中国“政治—经济—社会”的互动，与土地制度选择和变迁方式在这种互动中的作用，试图为中国共产党“打江山、守江山、建江山”的历程与逻辑提供政治经济学的解释。本文提出，中国共产党以土地革命发动农民群体，打破以精英结盟为主导逻辑的秩序，使中国社会进入国家与社会一体化的整体体制秩序。国家形成自上而下渗透与统合社会的整体体制，来实现经济赶超和政治竞赛。当整体体制的效率下降对秩序维系产生不利影响，国家以农村土地制度改革为起点，调整体制安排，进行持续不断的权利开放来平衡国家与社会的利益。中国在完成第一个百年全面建成小康社会目标后，提出了在第二个百年建成社会主义现代化强国的宏伟目标，建立现代土地制度是这一新征程中的重大举措。
一、社会秩序转型与土地制度变迁
（一）精英秩序转型与土地制度变迁
土地产权关系决定着一个社会从传统农业社会向现代工业社会转型所面临的局限与所选择的路径，其变迁涉及不同社会群体之间的互动。在马克思主义视角下，现代国家代表了特定阶级的利益，国家与其能力都是产权体系及其引致的阶级矛盾的外在反映。为满足资本原始积累的需要，资产阶级将对封建土地所有制与小土地占有者发起进攻。一方面，变有产者为无产者，剥离农业劳动者与土地所有权的联系，为工业化提供大量劳动力；另一方面，变小土地所有制为大土地所有制，推动农业生产方式向资本主义大规模生产转型。从现代化过程中的精英内部关系视角，诺斯等提出，社会维持稳定的必要条件是精英在彼此之间分配获取资源收益的特权。传统农业社会的土地及其产生租金的所有权与控制权在精英间人际关系化的分配是缔结联盟、抑制冲突的主要方式之一，维持着国家顶层的稳定及中央与地方之间的平衡。
以上两种视角分别提出了精英秩序社会与土地产权制度的走向。马克思认为，不论是资本主义大生产，还是农民的小土地所有制，都不符合生产力发展的要求。他在《论土地的国有化》中提出，“社会的经济发展，人口的增长和集中，迫使资本主义农场主在农业中采用集体的和有组织的劳动以及利用机器和其他发明的种种情况，将使土地国有化越来越成为一种社会必然”。随着劳动与土地等其他生产资料进一步社会化，广大受压迫的无产者将会对资本家进行有组织的暴力反抗，建立无产阶级政权。但是，这一路径并没有得到现实印证。诺斯等则基于西方转型事实提出，现代化必然是精英内部自主的选择。一旦土地作为联盟内部权力平衡的中心地位不断下降，特别是对于国家税收的重要性不断下降，开放权利符合精英的利益，将促使精英们在其内部持续开放权利，建立界定清晰且易于转让的土地产权。这有利于发生真正意义的权利开放，实现长期稳定的经济绩效。
（二）非精英秩序转型与土地制度变迁
在落后国家的现代化进程中，还存在另一种从精英秩序到非精英秩序的转型路径。与经典假设不同，社会主义没有首先出现在非常成熟的资本主义国家。部分落后国家在以农业为主导的社会中发生了社会主义革命，生产关系先于生产力发生变革。精英间的合约关系与其所代表的精英秩序受到随机的、未预期的内外部变化的影响，存在不稳定乃至被瓦解的可能。精英秩序被动摇、被打破及其后的社会进程，开始更多涉及精英与非精英之间、国家与社会之间的互动。分配的不平等，特别是土地所有权的不平等，更直接地与革命联系在一起。来自内部的力量，往往是农民群体的反抗，成为现代化的开端，引发旧秩序的覆灭。这些落后农业国完成对暴力的有效控制后，社会秩序的演变路径与精英秩序社会相异，社会转型始终依赖于土地制度安排。且落后国家的现代化进程不一定伴随着经济对土地依赖度的下降以及国家对于土地控制的放松。
通过打破精英秩序建立起来的秩序主要是一种整体体制秩序。科尔奈认为，社会主义体制随历史阶段呈现出三种原型：革命过渡体制（从资本主义过渡到社会主义）、经典体制（或经典社会主义）与改革体制（或改革社会主义）。历史表明，在经历了革命的社会中，无政府状态、缺少法律和秩序、各行其是的地方行为严重阻碍着经济增长目标的实现，存在迫切恢复秩序的要求。大多数历经了社会革命的社会主义国家采取“党国合一”的整体体制（或科尔奈的“经典体制”）维持秩序，国家与地方之间是严格的层级结构。整体体制所对应的社会秩序不再依赖精英间的联盟，而依赖顶层与底层之间的互动反馈。以改变经济落后状况、实现赶超现代化为目标，整体体制在农村地区进行集体化经济的构造。国家通过控制土地以及可能松动人地关系的其他因素，实现工业化所需的资本积累。周其仁指出，社会主义国家的集体化经济实质是国家控制农村经济权利的一种形式，国家将农业剩余最大限度地集中在手中。与精英秩序中的合约关系不同，国家对农村土地的控制是一种强制干预。这种控制之所以能够在广大的农村地区成功，是因为土地产权的合法性本就由新生国家领导的社会政治运动赋予，国家同样可以通过自上而下的政治运动改造所有权。在全面控制的体制架构下，集体化体制作为整体体制的一个缩影，集合了政治架构、意识形态、经济监督管理、体制内部的信息流动、典型的社会关系以及由政治—社会—经济环境塑造的典型行为特征等要素。只要社会秩序没有出现危机，整体体制很难发生自我变革。
但是，整体体制的低绩效诱发改变其体制和秩序的力量。改革体制秩序可能起源于整体体制内不断积累的紧张和矛盾。正是由于土地所具有的政治经济双重意义，围绕土地问题累积的矛盾不仅出现在狭义上的经济领域，也出现在国家与公众的关系中，促使公众与国家在体制内频繁进行讨价还价。当公众与国家的博弈使得国家对土地制度成本与收益结构的衡量发生变化，原本环环相扣的体制中出现向下赋权的制度元素，整体体制就面临突破，改革就可能连续不断地发生。改革秩序的突出特征是制度变革并非一蹴而就，而是在不动摇社会秩序的前提下，由国家运用集中权威对底层的创新予以保护。并且，当渐进改革面对意识形态、已有权力体系阻碍时，国家逐步将改革从微观经营机制方面深化到资源配置制度和宏观政策环境方面，为继续解决微观经营机制问题创造条件。不过，改革过程在政治权力结构上的变化很小，很难岀现全面彻底的权利开放，而可能出现土地制度安排的双轨体制。若社会仍未完成经济结构转型，土地将始终在国民经济中扮演重要角色。在制度变革推动结构变革的问题上，土地并不能被其他经济要素所替代。中国土地制度百年变迁与社会秩序转型的互动将印证这一逻辑。
二、土地革命与摧毁旧精英秩序
近代中国处于不稳定的社会秩序之中。晚清时期，国家对地方控制的无力成为封建帝制崩溃的关键。辛亥革命后，国民政府试图建立全国范围内的大一统政权，但从未成功建立起精英之间抑制暴力的长期合约。中央与地方军阀政权维持着不稳定的平衡，纠缠在同各省军阀势力的政治或军事的斗争中。另一方面，政府的整体性在中央与地方精英之间出现断裂。国民党主要在城市培植执政基础，国家治理在乡村的延伸受制于传统乡村权力结构的影响。当国民党试图改善基层农民群体的生存处境，立刻遭到基层精英出自自身利益的抵制。这一情形下，国家权力的强行扩张破坏了传统文化网络，导致基层精英流失与基层组织恶化。结果，政治秩序分崩离析，政治力量对经济特权的控制对经济发展造成不利影响，社会秩序的不稳定性加剧。不稳定的精英秩序给予农民群体以暴力打破原有秩序、争取政治经济权利的空间。
（一）不稳定的土地关系与社会秩序
近代中国土地革命的迫切性是出于中国共产党对乡村社会动员和治理的需要。国民政府与乡村精英之间的联盟松散，政府的权力、财富与文化集中在城市地区，中国共产党在边远贫穷地区角逐权力的难度远远低于在国民政府牢牢占据的城市地区。为获取农民群体的革命力量，进行革命所需的资源控制，中国共产党必须颠覆乡村原有的阶层结构，改变乡村社会的自治状态。
20世纪初期，中国的经济重心仍在乡村。1933年，中国的农业净产值占国内净总产值的65%，农业劳动者占全国劳动力的79%。民国政府执政期间，中国的土地所有制形态主要是私有制，其特征是土地分配不均。据国民党中央执行委员会农民部土地委员会调查，在3.36亿农民中，无地雇农达3000万人，无地而租入田地的佃农达1.36亿人；在有地的农民中，富农、中小地主及大地主占比为32%，其土地占全部土地的81%。乡村形成精英主宰的阶层结构，无地或少地农民在与社会其他群体的政治经济关系中处于弱势地位：（1）租佃关系。在20世纪30年代，土地出租者大多是在外地主。在外地主视土地为安全资产，作为食利阶层获得土地耕种者的收入和土地的非生产性支出，而不创造农业剩余。南京国民党政府执政十年间，地租事实上一直未变，佃户缴纳主要收获量50%~70%的地租。连年战乱导致的经济萧条已使地租成为贫农的沉重负担。此外，收租代理人（例如长江一带的租行）从中常常能捞到很多好处，使农村矛盾更为激化。（2）金融关系。高额地租与日常生活支出使农民流动资金不足，须向地主或工商业主借贷，却往往无力偿还，使得自有土地或地上物被低价收购。永佃制情形下，农民以田底所有权偿债，不影响田面耕作权，但在外地主的惟一兴趣就是租金本身，农民仍受到不利的租佃条件束缚。（3）贸易关系。20世纪30年代，由于世界性萧条引起的出口市场收缩与物价变动，中国农民的收入锐减，农业贸易条件明显恶化。乡村手工业发展受到外部技术变革冲击，乡村非农业就业机会减少，对小农家庭收入产生负面影响。（4）税赋关系。国民党执政的最后十年间，重庆政府通过战时田赋征实和粮食征购，加重了小农和佃农的赋税负担。战争对乡村的破坏，加之种种军费负担，使农民生活愈加困苦。
国民党精英无力改变这一局面。南京政府十年间出台数目可观的地政法规及各省地政单行章，试图贯彻孙中山的“平均地权”“耕者有其田”思想，终究归于失败。失败的深层原因可以追溯到精英秩序的自我维护性。国民党高层的利益不在乡村，基层政权所依赖的是乡村地主豪绅，土地改革必然遭到乡村精英的强烈抵制，土地政策的执行到基层一般已大打折扣。国民政府还不断在乡村扩大基层组织，组织运行存在“委托—代理”问题，与农民的矛盾不断激化。
（二）打破旧精英秩序的土地革命
直到中共“三大”，农民群体还不是中国共产党主要动员的力量，且中国共产党在国民革命期间的行动受到与国民党合作关系的掣肘。起初，农民运动以限租、减租、铲除高利贷和苛捐杂税的斗争为主要内容，由一批比较熟悉农村情况的党员和农民领袖领导进行。中共“二大”于1922年7月提出，“中国三万万的农民，乃是革命运动中的最大要素。……如果贫苦农民要除去穷困和痛苦的环境，那就非起来革命不可。而且那大量的贫苦农民能和工人握手革命，那时可以保证中国革命的成功。”到1923年6月，中共“三大”提出已有“结合小农佃户及雇工以反抗牵制中国的帝国主义者，打倒军阀及贪官污吏，反抗地痞劣绅，以保护农民之利益而促进国民革命运动之必要”，必须解决革命同盟军的问题。这一背景下，农民运动迅猛发展。到1926年5月，农民协会分布多达10省区，共有会员98万多人；到1927年3月，多达17省成立了农民协会。1924—1926年，中国共产党在乡村建立起反传统精英的革命性基层组织，中共党员主办的广州农民运动讲习所培养了大批回到各省区从事农民运动的学员。1927年5月，中共“五大”进一步提出，“必须要在平均享用地权的原则之下，彻底将土地再行分配，方能使土地问题解决，欲实现此步骤必须土地国有，共产党将领导农民从事于平均地权的斗争，向着土地国有、取消土地私有制的方向。土地国有确系共产党对于农民问题的党纲上的基本原则。”并提出取消地主绅士所有的一切政权及权利，建立农民的乡村自治政府，以留存革命果实。但是，中共“五大”期间中共中央领导人也曾指出不要破坏同国民党的关系。农民运动起初得到国民党“平均地权”思想的支持，随着国民党右派掌握政权，农民运动遭到国民党的遏制。其后国民大革命的失败与国共合作的破裂更加表明，中国共产党通过西方意义的与传统精英结盟重建社会秩序的设想根本不可能实现。
中国共产党意识到，若不彻底解决土地问题，动员广大农民，革命不可能成功，并由此确定了土地革命和武装反抗国民党反动派的总方针，将斗争中心转到农村，建立乡村基层政权，围绕乡村根据地进行武装斗争。1928年7月，中共“六大”《关于农民问题决议案》指出，必须推翻地主资产阶级的政权，解除反革命势力的武装去武装农民，建立农村中的农民政权。同时必须无代价没收豪绅地主阶级的土地财产，分配给无地及少地的农民使用。1928年底，《井冈山土地法》在总结土地革命经验的基础上首次用法律形式肯定农民的土地权利。1929年6月起，共产国际指示中国共产党对富农采取更为激烈的政策，1931年11月通过的《中华苏维埃共和国土地法》随即提出没收与分配富农的土地。
但是，土地权利再分配政策也受革命目标转变与秩序维持需要的影响，中国共产党对土地再分配的激烈程度不断进行调整。当战时目标有所转变（例如应建立抗日统一战线的需要），土地改革对武装斗争效果与根据地秩序维持起到反作用，使土地制度实施成本变高而土地改革收益下降时，中国共产党就采取较为温和的土地政策。过于激烈的土地斗争在根据地引起强烈反对，于是苏维埃中央政府调整了土地政策的尺度，参考毛泽东的意见，提出划分农村各个阶级的标准，以及地主、富农、中农、贫农、工人各阶级间的质的区别，后者从量的方面，规定了地主与富农、富农与中农之间的具体标准。随着民族危机进一步加深，土地革命力度更出现明显下降。1935年12月6日，中共中央《关于改变对富农策略的决定》提出，“把富农推到反革命的怀抱中去，是在加强反革命同我们斗争的力量，……这种策略现在已经不适当了。”《决定》根据各地区势力对比提出具体斗争原则：在国民党统治区域，不排斥富农参加革命斗争，但是争取党的领导地位；在苏区则集中力量消灭地主阶级和富农的“封建式剥削的部分”。中国共产党还于1936年发布了《中共中央关于土地政策的指示》，指出中国土地革命的目标不是彻底废除土地个人所有制，而是废除地主所有制，并详细规定如何对不同身份人群采取针对性的政策。
待抗日战争全面爆发后，中共中央提出取消一切“暴动政策”及“赤化运动”，停止以暴力没收地主土地的政策，以建立统一战线与恢复生产。但是，中国共产党并没有放弃以土地问题为中心的革命方针。1939年11月1日，中共中央《关于深入群众工作的决定》提出，在抗日根据地内必须实行激进的有利于广大抗日民众的经济改革与政治改革，在经济改革方面必须实行减租减息与废止苛捐杂税。1942年1月28日，中央政治局通过《中共中央关于抗日根据地土地政策的决定》，调节农民与地主双方利益，鼓励富农生产与联合富农。一方面规定地主应该普遍减租减息，另一方面又规定农民有交租交息的义务；一方面规定地主的土地所有权与财产所有权属于地主，地主依法有对自己土地出卖、出典、抵押及作其他处置之权，另一方面又规定地主处置土地时必须顾及农民的生活。在进行土地革命的同时，中国共产党仍争取地主与富农作为抗战力量。1945年，各根据地民兵发展到220多万人，自卫军近千万人，并培养和造就了一批扎根于农民群众的基层干部，为根本改造原有政权创造了条件。
对外战争胜利后，中国共产党最迫切的任务又回到土地问题上来，其革命目标仍旧是建立政权。“五四指示”展现出中国共产党对土地改革愈发强劲的信心与愈加周详的考虑。杜润生将其概括为“一条批准，九条照顾”：“一条批准”，是允许群众无偿没收地主土地；“九条照顾”，是严格保护中农，照顾工商业者、富农、小土地出租者、民主人士，给地主留下土地，给生活出路，不准扫地出门等。1947年10月，中共公布《中国土地法大纲》，实行耕者有其田，废除一切地主的土地所有权，废除一切祠堂、庙宇、寺院、学校、机关及团体的土地所有权，废除一切乡村中在土地改革以前的债务；土地改革的合法执行机关是乡村农民大会及委员会、贫农团大会及委员会、农民代表大会及委员会；乡村中一切地主土地和公地由乡村农会接收，统一平均分配，抽多补少，抽肥补瘦，归个人所有；土地制度改革以前的土地契约及债约一律撤销；分配给群众的土地，由政府发给土地所有证，并承认其自由经营，买卖及在特定条件下出租的权利。至1947年春，全解放区约有三分之二的土地完成土地改革，广大贫苦无依的农民获得了经济政治权利，支持解放战争。中农大量增加，贫农减少，赤贫几近消灭。仅1946年的8—10月，全解放区就有30万名翻身农民参加了人民解放军。
如亨廷顿所言，土地权利的再配置涉及根本性的权力和地位的再分配，以及原先存在于地主和农民之间的基本社会关系的重新安排。要突破原有精英秩序社会的联盟，中国共产党必须通过对农民进行土地所有权的分配，以打破乡村经济与政治的同构关系。在重建地方社会秩序的基础上，中国共产党以高度的纪律和纵向整合组织起新政权，使社会进入国家能够充分调动全社会资源的整体体制秩序。
三、整体体制秩序与农村集体土地所有制
摧毁传统精英秩序与建立新政权后，为了谋求落后国家的现代化，中国共产党通过建立自上而下渗透与统合社会的整体体制来实现经济赶超和政治竞赛。整体政治体制将全速推进现代化进程变为中国最大的政治和全民族最高的共识。以国家涵盖的所有主体为对象，政治机构的权力深入社会每一个阶层和每一个领域的指导思想，国家与社会一体化。为了在资本稀缺的经济中推行重工业优先发展战略，整体经济体制的主要内容是高度集中的资源计划配置制度和控制企业自主权的微观经营机制。
（一）改变个人土地所有制与打造整体体制秩序基础
整体体制秩序来自于中国共产党在过渡时期内进行的有意识的秩序建构过程。落后的农业国时刻进行着秩序与发展的权衡，既需要建立和维护一个兼具效率与合法性的政府，提升国家治理能力，又需要尽快推动工业化发展，避免落后挨打。国家治理能力的创造得益于对土地所有权与其所决定的基层秩序的改变。为了恢复战后经济与巩固新生政权，国家在过渡时期内进行土地改革，对乡村广大农民群体赋予土地所有权，兑现对农民的承诺。土地改革并非重建私有制，而是利用新生政权的力量将以地主为核心的土地财产关系变为以农民为核心的土地财产关系。中国共产党建立的新政权赋予农民土地所有权以合法性，国家不作为一个外在的对所有权及其交易予以保护和仲裁的角色，它早已侵入并控制着农村所有权。通过土地改革，国家在基层完成社会结构的重组，形成能够控制经济变革的基层政治组织。经共产党组织动员获得革命胜利的国家，其社会中具有强烈的革命精神和动员倾向。社会对新政权具有广泛的认同，对于秩序维持起到正向作用。
在各解放区满足农民的土地情结，实行农民的土地所有制，对于巩固刚建立的社会秩序是必不可少的。杜润生曾指出：“如果农村还被封建势力所把持，而我们工作的精力都放在城市工商业方面，城市和乡村各为两种不同的势力所支配，这就会引起诸多矛盾。……应该首先把农村阵地巩固起来，这对于解决工业问题、商业问题，对于在政治上建立工农联盟，一切方面都可以占据主动地位。”另一方面，当时中国共产党对经济形势的判断是，农民个体经济在长期内将大量存在。但是农民的个体经济不利于发展现代化与集体化，必须予以改造，建立“以私有制为基础的在无产阶级领导的国家政权管理之下的劳动人民群众的集体经济组织”。1953年，提出“在一个相当长的时期内”，基本上实现国家工业化和对农业、手工业、资本主义工商业的社会主义改造的过渡时期总路线。对这一时期的中国共产党来说，过渡性的土地政策除了有助于打破地主对土地的垄断，还有助于逐步恢复经济，土地改革与互助合作已经产生了目标的交集。
中国的土地改革不是重建私有制，而是一方面把封建半封建的土地所有制变为农民所有制，另一方面明确要为国家工业化服务，为后来进行合作化、集体化提供制度基础。1949年9月，《中国人民政治协商会议共同纲领》提出：“凡已实行土地改革的地区，必须保护农民已得土地的所有权。”1950年6月28日，《中华人民共和国土地改革法》提出“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路”。《中国人民政治协商会议共同纲领》与《中华人民共和国土地改革法》均提出保证农民的土地所有权，允许土地买卖，允许雇工，借贷自由，贸易自由等。藉由全国性的土地改革，共产党完成基层重组，实现上层和下层、中央和地方的整合，中央政府从中获得巨大的组织动员能力和政令统一通行的优势。1952年，国民经济的三年恢复到期，农村土地改革基本结束。土地改革使共产党得到农民的拥护，也调动了农民的积极性。与1949年相比，农村收入增加了48%，粮食生产增加了36%。
实行农民土地所有制的改革后，国家又致力于引导农民在一定范围和规模内进行自发、自愿的联合，形成以农户为基本单位的互助组。中央领导人提出了“计划在10~20年之内完成合作化的任务，改造小农经济”的设想。实现合作化的路径是通过从互助组到合作社的发展，逐步提高农业劳动生产率和劳动利用率，从而提高劳动报酬，并减低以至于取消生产资料的报酬。“在全国范围内应普遍大量发展简单的季节性的劳动互助组，在互助有基础的地区应推广常年定型的农副业结合的互助组，在群众互助经验丰富而又有较强骨干的地区，应当有领导、有重点地发展土地入股的农业生产合作社”。《中国共产党中央委员会关于农业生产互助合作的决议》明确指出，农业生产合作社建立在其私有财产的基础上，农民有土地私有权和其他生产资料的私有权，农民得按入股的土地分配一定的收获量，并得按入股的工具及牲畜取得合理的代价。检验任何互助组与生产合作社工作好坏的标准是“比单干要多产粮食或多产其他作物，增加一般成员的收入”。当各地合作化出现急躁倾向，中央不断予以纠正。截至1952年上半年，全国共有互助组600余万个，农业生产合作社3000余个，全国组织起来的农户3500余万户，约占全国总农户40%左右，比1951年增加40%。
（二）为了社会主义工业化的整体体制与农村集体土地制度
过渡体制在恢复经济方面产生了良好的绩效，为构建整体秩序与提升国家能力提供了基础，为推行整体秩序、实现国家工业化提供了信心。1956年，全国遭受了相当严重的自然灾害，但全国的粮食总产量仍比年成好的1955年增加了150亿斤。经济逐步恢复，社会秩序逐步稳定，国际形势却日益严峻。毛泽东指出，必须打破常规，尽量采用先进技术，在一个不太长的时期内“把我国建设成为一个社会主义的现代化强国”。建国初期，中国工业的基础十分薄弱。“社会主义的现代化强国”意味着体制上要实现社会主义基础上的现代化，实现的方式便是进行合作化与国家工业化，然后通过国家工业化和重工业优先发展战略，实现从农业国到工业国的转变。简而言之，过渡体制已不足以保证国家目标的实现了。特别是农民土地所有制的存在无法满足落后国家的赶超要求，原因是传统经济部门发展水平较低，发展重工业所要求的高积累率难以通过直接的剩余转移实现。为了确保在低价统派购的条件下农民仍然能把资源投入到国家工业化所需要的农产品生产中，就要求国家能够以行政力量直接控制农业的生产。资本积累也要求国家以最低的成本获取工业化所需土地。因此，国家将土地集体所有制作为社会主义工业化的实现方式。
围绕农村经济的整体体制安排主要有三项：粮食统购统销、农业集体化与土地转用制度。粮食统购统销是一种对土地产出进行控制以促进国家资本积累的手段。政府对粮食市场实行垄断，在农村实行定产、定购，对城市居民和农村缺粮户实行粮食计划供给，严格管制私商。粮食统购统销向不得进城的农民增加了一项为城市提供低价食物的义务。通过统购统销，政府可以以低于市场价的计划价格获得农产品，再以较高价格销售工业产品，形成工农业产品“剪刀差”，为重工业发展积累资金。1955年8月《农村粮食统购统销暂行办法》实现了农村粮食统购统销的制度化。20世纪50年代至70年代，国家通过工农业产品“剪刀差”获取的资金达2800亿~9494.94亿元。
控制农产品流通的制度安排对国家控制土地权利提出了要求。在中央领导人眼中，小农经济与国家计划是有矛盾的，只要体制中仍有自由市场因素，就不可能稳定粮食的统一购销，个体供应与整体需求的矛盾需要通过彻底改变所有制来解决。中共提出的对农业进行社会化改造的道路，就是经过简单的临时互助组和常年互助组，到实行土地入股、统一经营而有较多公共财产的农业生产合作社，再到实行完全社会主义的集体农民公有制的更高级的农业生产合作社。可以看出，后来的集体所有权并不是从来就存在的权利，它是按照当时共产党理解的社会主义的法思想“建立”起来的。初级农业生产合作社（亦称土地合作社）实行主要生产资料的私有制，社员将土地作价入股统一经营，耕畜与大中农机具等生产资料归初级社统一使用。初级社的总收入，扣除当年税费与公共资金留存以后，作为社员的劳动报酬和土地等生产资料的报酬在社员间分配。社员家庭副业的生产工具、零星树木、家畜、家禽以及生活资料等仍归社员所有，除参加社内劳动外，社员还可以耕种自留地和经营其他家庭副业。从高级农业生产合作社开始，社员的个人消费品实现按劳分配。社员私有的土地无代价地转为集体所有，除社员家庭副业的生产工具、零星树木、家畜、家禽以及生活资料等以外，社员私有的耕畜、大中型农机具按价格由社收买，或为集体财产。到1956年底，农业生产合作社发展到75万个（其中初级社和高级社分别为21万个和54万个），参加高级社的农户占全国总农户的88％。从1953—1956年底，中国农村在生产资料所有制方面的社会主义改造基本完成，原来15年的计划3年就完成了。
社会主义改造完成后，人民公社的建立将合作化运动推向顶点。土改时期形成的农民土地所有制被土地公有制取代，土地所有权由农民私有转变为人民公社所有，土地使用权、经营权都被收到人民公社手里，农民转为公社“社员”。1962年之前人民公社体制的主要特征是“一大二公”和“一平二调”：“一大二公”即人民公社规模大，基本上一乡一社，每个公社有成千上万农户；土地、牲畜等生产资料高度公有化，甚至生活资料都公有。“一大二公”导致“一平二调”，合作社合并为人民公社后财产上调，统一核算，统一分配，实行平均主义。但是，从初级社到高级社，再到人民公社，不同村庄的社员之间缺乏亲密的纽带关系，很难在新的集体组织中培养认同感。过大的生产组织也面临着劳动监督难题。在非正式规则约束失效和正式规则难以实施的情况下，人民公社的低效对农业生产与人民生活均产生负面影响。面对农村的非正常状态，中央不得不制定《农村人民公社工作条例（修正草案）》（简称“农业六十条”），明确生产队是农村土地等生产资料的所有权单位和基本核算单位，以此稳定农村生产关系。自那以后，集体化体制虽历经多次调整，但基本维持“三级所有，队为基础”的制度架构。首先，所有制结构由人民公社所有变为主要以生产队所有为主；其次，集体所有权权能改变，政社合一体制的干预减低，生产队行使土地权利的自主性加大；再次，产权权能变大，生产队在完成国家任务和上级义务后获得一定程度的剩余权，对土地使用与收益分配的处置权有所加大；最后，集体经营权下放到以生产队为核心的统一经营，生产队安排种植、劳动分工、收益分配的权力增大。不过，生产队的产权并不是独立、排他的，其生产安排与成果还要受“三级所有”支配。与财务独立的初级社相比，分配上的平均主义也导致成员之间努力与回报的对应弱化，农民劳动投入与来自集体的收入间的关联度下降。
工业化目标要求国家进一步对农村土地用途转变实现全面控制。1953年的《国家建设征用土地办法》提出，既应根据国家建设的确实需要，保证国家建设所必须的土地，又应照顾当地人民的切身利益，必须对土地被征用者的生产和生活有妥善的安置。1954年宪法强调了“国家依法保护农民土地所有权和其他生产资料所有权”，并第一次在法律上明确国家可以“为了公共利益的需要，对城乡土地实行征购、征用和收归国有”。但在社会主义改造完成后，由于禁止农村集体土地买卖、出租（宅基地使用权除外）和城市私有房地产交易（代表政府的房地产管理部门和土地房地产私有者除外），征收征用土地就成为国家建设获得土地的惟一途径。多征少用、早征迟用甚至征而不用等严重浪费土地的现象出现，促使中国于1957年修订《国家建设征用土地办法》（以下简称《办法》）。对于实施土地征收的最重要要件，《办法》的表述由“公共利益”改为“适应国家建设的需要”。对于征地的范围和用途，列举了“兴建厂矿、铁路、交通、水利、国防等工程，进行文化教育卫生建设、市政建设和其他建设”。此外，《办法》通过部分地牺牲农民权益来减轻国家的经济负担，不仅将征地补偿的对象由个体农民变为农业生产合作社，降低征地补偿标准，还采取就地安置从事农业生产的方法，限制非农业人口数量。
国家借助对土地所有权的控制完成对农村的全面控制，不断建构与巩固整体体制秩序，以实现工业资金积累与推动国家现代化的目标。在向新秩序过渡的过程中，土地改革通过赋予农民合法的土地所有权提供了国家深入所有权的条件。其后围绕农村经济的整体体制安排虽然相较于革命时期的土地政策拥有更强的经济含义，但仅仅是在国家通过攫取农业剩余以完成工业化资本积累的意义上，土地产权的激励和分配功能失效。集体所有制不具备共同体成员对外部强加力量的排他性，成员内部没有自愿的合约。集体领导者是国家意志在乡村的代理人而非自主决策者，行政等级制替代了土地剩余权。乡村社区成为国家政权的一个基础单位，进入国家权威管制体系的现代再造过程。
四、权利开放秩序改革与土地双轨制
整体体制存在秩序困境与指令性经济下普遍的低水平回报，出现对原有体制的偏离，成为权利开放改革的历史起点。简单的体制内分权无法使整体体制绩效改善，必须通过放权进行体制的自我革命。但是，对于处在转型期的国家来说，长期经济绩效的取得不在于设计或移植权利开放的制度结构与安排，而在于如何保证制度变迁进程的秩序稳定。因而放权是在既有制度约束内进行的增量性但又具备持续性的变革，国家仍然是工业化与城市化的主导角色。在政府主导发展权的经济领域，权利开放相较于其他领域较为有限。由于整体体制没有使中国完成经济结构转型，国家经济牢牢附着于土地之上，土地制度变革不仅关系到如何通过放权释放经济活力，还关系到如何以制度变革推动经济结构变革。
（一）农地制度改革与乡村工业化
集体所有制的实际结果与所确定的目标相比，差距不但没有缩小，反而越来越大。在公社体制下，只要是自上而下的制度推动，就会出现强迫和农民的非自愿。农民没有退出权，只能以降低努力和不合作应对。面对微观个体生产积极性低下的局面，国家放开农地权利以保证国家粮食安全、维持农村社会稳定的制度收益变得越来越高，而扬弃公社体制的机会成本越来越低。由国家控制所有权的制度约束所决定，秩序的松动必须以政治制度转型确立改革型国家权威为第一步。但是，政治改革与规则变迁是出现改革体制的必要条件，而非充分条件。变革进一步的推动力来自体制顶层与底层（即国家与社会）互动中的逐渐修正。早期启动的农村体制改革并没有直接提出市场化导向的目标，更多是通过放权让利和指令的逐步退出来改善激励机制，提高农业经营主体的自主性和积极性。集体土地权利实现部分开放后，由于改革前底层的利益受损者获取了更大的租金和改革红利，社会大众拥有了推动改革进程的激励，权利的进一步开放才成为可能。
20世纪80年代的家庭联产承包责任制变革核心是重构国家、集体与农民的关系。原有体制内受到制度绑缚的农民要求自主经营权利，推动国家将以往的行政性管理权限调整改为农民的生产经营自主权。制度变革的前提是坚持集体所有制作为一项政治制度与法律安排，法律上明确农村土地为农民集体所有，但是集体所有制可以有不同权利安排形式。联产承包制最重要的制度内涵便是土地所有权与使用权分离，形成有利于农民发展生产的土地合约，通过产权的保护与实施解决农业生产的激励低下和制度预期不稳定问题。在所有权安排上，土地从国家控制的集体组织所有变为成员共有，集体边界明晰（小组、村、镇的归属），集体成员平等共享集体土地权利。国家委托集体组织把集体土地分包到农户，分离出的承包经营权包含使用、收益、转让的权利，从15年不变到长久不变，农民拥有较稳定的地权预期。制度变革带来家户经营制度的回归，农户替代生产队成为农业生产和经济活动的决策主体。通过完善土地产权，包括明确和巩固农户的主体地位，稳定土地承包关系，以及明确以农户为主体的土地流转，农户拥有了物权化的土地产权。最终，乡村仍具有保障粮食产量和国家粮食安全的功能，但基层集体组织“政社合一”的形式已被破除，正式制度越发强调村级自治的作用，不再无条件接受国家命令。传统乡村的非正式制度对社会秩序的影响复归，维护了社会的稳定。更重要的是，农民与土地关系开始松动，启动国家经济结构的转型。改革放权使乡村地区的大量劳动力得以自由流动，成为新的社会力量，加入改革浪潮。
原本农村集体土地的主要功能是为国家工业化提供低价粮食，当城市体制和国有工业无法接纳土地上解放出来的农民，政府选择进一步放开对乡村土地使用权利的控制，推动劳动力向非农产业转移。在有利于农民就业、农民增收、农村发展的前提下，国家允许农民集体在集体非农用地上直接办企业，允许农民利用自己的土地建城市，允许集体土地直接进入市场。1987年开始实施的《土地管理法》为农村土地进入非农建设提供了三个通道：一是只要符合乡（镇）村建设规划，得到县级人民政府审批，就可以从事农村居民住宅建设、乡（镇）村企业建设、乡（镇）村公共设施、公益事业建设等乡（镇）村建设。二是全民所有制企业、城市集体所有制企业同农业集体经济组织共同投资举办联营企业，需要使用集体所有土地时，可以按照国家建设征用土地的规定实行征用，也可以由农业集体经济组织按照协议将土地的使用权作为联营条件。三是城镇非农业户口居民经县级人民政府批准后，可以使用集体所有的土地建住宅。放权开辟了与计划经济时期不同的惟有国有土地上的国家工业化和城市化之外的另外一条道路，集体土地上生长出一批真正诞生于市场的企业家，释放了农村空间的巨大活力。改革后乡村秩序结构发生变化，失去农地控制权的基层政府与乡村长出来的企业家形成合约关系，联姻主导农地非农发展权。这一时期农民收入增速高于城市居民，城乡收入差距缩小。1978—1983年，城乡居民收入比下降，1983年达到1.82∶1。
（二）土地推动的工业化和城市化与土地双轨制
在城市，土地使用权的开放以国家控制土地所有权为前提，政府成为经济发展的收租者。中国的工业化与城市化仍未进入以创新与人力资本为主的资本形成过程，此时土地不仅是简单的生产要素或产业的空间载体，还是政治—经济互动的制度载体。资本形成需要国家以制度降低工业化的门槛，继续作为土地的供应者，并进一步利用土地的增值收益补充政府财政、提供城市化所需的基础设施建设。实质上，集体所有制内的权利开放没有促进城市土地体系的权利开放，反而加剧了国家对城市土地来源与用途的掌控。当乡村工业发展不再处于政府控制之下，政府选择收紧农村集体自行工业化的权利，主导乡村土地用途的转变，形成独特的土地双轨制度。一方面是防止土地非农化对耕地的侵蚀，另一方面是实现政府对城市经济发展的主导权。结果，地方政府独家垄断土地进入、转让与回收，形成卖方垄断下的买方竞争的价格机制，并且找到了以土地主导发展权的方式：一是以土地保增长，通过土地的宽供应与差别化指标分配实现增长目标，利用基础设施和其他用地放量供应支撑土地融资保基建和公共投资；二是以土地推动工业化，高量配置工矿仓储用地实现园区工业化，压低工业地价维持制造业低成本竞争优势，企业还可利用土地抵押融资；三是以土地推动城市化，强制低价征地扩张城市面积，以城投债为主要工具进行城市建设融资。城市发展推动土地的资产属性显现，土地对于国家财政利益的重要性不降反升，国家更有激励重塑所有权来牟取发展租金。
实现政府的发展主导权需要一系列土地制度安排的支撑，包括：农村土地转为非农用地一律实行征收；从事非农建设只能使用由政府供给的国有土地；地方政府成为土地增值收入的主要捕获者；建设用地从不得转让到允许合法转让，从无偿使用到有偿使用，从协议出让到实行经营性用地、甚至工业用地的招拍挂出让，实现土地资本化的深化。1982年《宪法》明确，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，并第一次提出城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，由此形成了“城市土地国有、农村土地集体所有”两种所有制并存的土地所有权结构。1998年版《土地管理法》明确规定“土地使用权可以依法转让”与“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。这部法律有两个重要规定：一是确立“土地用途管制制度”，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，控制建设用地总量，对年度建设用地指标实行审批；二是规定任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。国家以土地所有者的身份，由市县级人民政府作为代表，将国有土地使用权在一定年限内以协议、招标、拍卖方式出让给土地使用者，土地使用者则按照出让合同的约定向国家支付土地使用权出让金。1999年以后国家又不断增加土地有偿使用的比重。政府通过土地招商引资以及依靠土地出让和融资开展基础设施建设，营造投资环境，旨在吸引企业落地和促进制造业的繁荣。“以地谋发展”的方式在使政府重新掌握经济发展主导权的同时也造成政府巨大的财政和债务负担。2002年5月，原国土资源部出台《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第11号），规定商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。这不仅使政府获取土地出让的增值收益，从单纯的工业用地出让的困局中解脱，而且掌握了城市化的主导权，解决了中国在城市快速扩张阶段的资本需求。在中国式政治经济逻辑下，政府成为一个更为强势的经济发展主导者：一方面以产业发展和人气聚集来推动房地产市场，换取更高的土地出让收入；另一方面坚持以新还旧得到金融机构贷款，以土地增值为基础进行发展与公共投入。土地出让实现了土地的资本化，土地抵押实现了土地的金融化，大大推进了中国城市化的进程。1978年中国的城市化率7.8%，如今已超过60%。但是，由于不同城市之间的土地市场发育参差不一，土地增值收益实现不一，城市之间的分化成为事实。在对企业开放土地权利以后，农民被征收土地的权利则难以确保，无法分享城市化带来的收益，城乡之间的差距又进一步拉大。
从朝向权利开放体制秩序的变革开始，社会对于新体制的要求冲破了原有体制的束缚。但是，城乡土地双轨制度意味着中国向现代化国家的转型仍未完成，权利开放仍存在制度约束。在农村地区，以保障粮食安全与提高农业生产效率为目的的农地制度改革向农户开放了土地权利，但土地非农用途转变权仍掌握在政府手中。在城市地区，以政府为土地“收租者”的发展模式对政府主导经济发展的能力提出要求。当政府无法推动产业发展，缺少城市建设资金，政府可能面临巨大的财政和金融风险与来自社会秩序的压力。因此，体制转型并不意味着中国完成了社会秩序的现代化。随着更多大众群体获得经济权利、加入改革浪潮，朝向权利开放的秩序能否进行自我稳定，仍取决于中国能否依赖土地制度工具完成经济结构的转型。
五、现代土地制度与现代化国家建设
中华人民共和国成立不久，中国共产党就提出建设社会主义现代化国家的目标。中共十八大提出全面建成小康社会是实现中华民族伟大复兴中国梦的关键一步。中共十九届五中全会进一步提出，中国进入了一个新发展阶段，继全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，要开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》指出新发展阶段必须加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。只有畅通国内大循环，令经济要素在不同空间、不同领域之间自主流动，国家经济才能焕发活力，从容应对各种可以预见和难以预见的挑战。但是，促进要素流动循环的体制条件仍不完善。十八大以来的体制改革开启了朝向权利开放、促进城乡融合的阶段，土地制度改革成为实现乡村振兴和城乡融合的制度基础。在中国面临着各种各样的社会冲突，经济增长率的下降可能对持续增长和政治稳定形成挑战的情况下，如何进行土地制度安排以促进政治经济权利的持续开放，从而与经济的长期增长保持一致，是非常值得研究的问题。
（一）中共十八大以来的土地制度变革
1. 农地权利的持续开放
习近平指出：“不管怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。”农地制度改革的根本方向是农地的“三权分置”，在坚持农地集体所有制的前提下促进土地要素市场化配置，提高农业生产效率。《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》对“三权分置”的原则予以了明确框定，即“农村土地农民集体所有必须牢牢坚持”“严格保护农户承包权”“放活土地经营权”。首先，坚持农村土地集体所有制是改革的底线，既关乎国家的基本制度，也关乎国家农业发展和粮食安全。其次，习近平明确强调农村土地承包关系要保持稳定，农地“三权分置”赋予承包经营权和土地经营权财产权利属性。承包农户被赋予了通过转让、互换、出租（转包）、入股或其他方式流转承包地并获得收益以及以承包土地经营权设定抵押等财产权利。任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位，都不能非法剥夺和限制农户的土地承包权。最后，经营主体被赋予了更有保障、预期稳定的土地经营权，在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下，平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权，保障其有稳定的经营预期。农地制度从“两权分离”到“三权分置”，在保留农户承包权的同时推动经营权有序流转，实现土地资源优化配置，促进多种形式适度规模经营和新型农业经营体系的构建。新型经营主体有动力和条件提升地力、改善农业生产条件、依法依规开展土地经营权抵押融资。自2019年至今，“三权分置”陆续被写入《土地管理法》与《民法典》，各项农地权利得到法律正式保障。
2.促进城乡融合的土地制度
乡村振兴与城乡融合要求促进城乡土地同权，赋予农民财产权利，实现共同富裕。
（1）宅基地制度与集体建设用地制度改革。长期以来，宅基地和闲置农房均不允许向外开放，集体经营性建设用地不能顺畅入市，农村缺乏吸引城市资金下乡的载体，乡村建设资金池有出无进，资金要素在城乡之间双向流动的局面无法形成。农村宅基地制度改革致力于落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权，有助于加快农业转移人口市民化。集体经营性建设用地入市改革取消了多年来集体建设用地不能直接进入市场流转的建设用地二元体制，农村集体建设用地可以通过出让、出租等方式交由农村集体经济组织以外的单位或个人直接使用，同时使用者可通过转让、互换、抵押的方式再次转让。集体建设用地入市保证农民分享更多的发展机会和增值收益，有助于盘活存量土地和低效用地，增加农民财产收入。
（2）改善征地制度。2013年中央一号文件提出要保障被征地农民的生活水平，提高农民被征收土地增值部分的收益分配比例，尽快修订土地管理法为农村土地征收提供法律支撑。中共十八届三中全会增加了被征地农民的补偿办法，即补偿农民被征收的集体土地外，还需解决农民失地后社会、就业等方面存在的问题。2014年12月，《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》进一步涉及征地范围过大、程序不规范和被征地农民保障机制不完善等，要求建立征地社会稳定风险评估制度，并全面公开土地征收信息。2019年8月26日修订的《土地管理法》，一是首次对土地征收的公共利益进行了界定；二是重新调整了土地征收的程序；三是明确了土地征收补偿的基本原则。征地制度改革的总体方向是平衡好保障社会发展与维护农民权益的关系，突出征收土地必须符合公共利益，完善征地程序和征地补偿安置，完善征地程序公开民主，建立对被征地农民合理、规范、多元的保障机制。近年来，国家也开始从供给端减缓城市发展对农村土地的侵蚀，通过加强对地方政府土地储备、土地抵押融资与土地出让收入的约束，遏制地方“以地谋发展”模式的过度发展。
（二）朝向现代土地制度与现代社会秩序
当前，中国经济仍未完成结构转型，社会秩序仍与土地制度紧密联系在一起，人地矛盾将是制约中国土地管理制度与经济发展的长期因素。集体化时期，由于人口被束缚在土地上，农业内卷化加重，农民陷入贫困。改革开放后工业化、城市化的加速和人口大量非农化也带来资源功能性矛盾加大，并成为中国在现代化新征程中面临的突出问题。在中国拥有超过14亿人口的国情下，不管工业化、城镇化进展到哪一步，城乡将长期共生并存。如何处理好社会秩序转型过程中的工农关系与城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败。需要持续推进土地制度改革，使之成为解决国家发展阶段转换、增进人民福祉的关键举措。
朝向权利开放的社会秩序首先需要逐步降低经济增长对土地的依赖性，改变经济发展动能。未来的重点将仍是促进“以地谋发展”模式的转型，实行土地结构改革，坚持市场在土地要素配置中的作用。应当以发展需求决定土地供给，改变以土地指标作为推进区域发展战略的工具，严格以规划调整扩增城市政府用地空间做法。更重要的是，在实现结构转型的过程中要处理好利益分配关系。随着工业化城镇化的加速，土地增值收益增加带来新的土地利益公平分配问题，必须予以高度重视。需要把城市和乡村作为一个系统来对待，打通要素在城乡之间的流动，乡村的土地资源利用才会有回报，乡村和城市之间的发展才能平衡。
中国建设现代化国家的征程仍是不断通过制度变革推动结构变革。制度成功变革的关键在于国家对社会改善制度绩效的各类实践的充分肯定、保护与推广，同时保证结构转型过程中社会的稳定。国家与社会在各领域合约关系的非人际化是走向权利开放社会的标志，土地制度的结构性变革和现代制度建设在其中具有重要作用。（作者：刘守英，中国人民大学经济学院党委书记、院长，中国人民大学全国中国特色社会主义政治经济学研究中心学术委员会委员，教授；颜嘉楠，中国人民大学经济学院博士生）